乌海市土地利用总体规划

（2006-2020年）

乌海市人民政府

二○一○年七月

目   录

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）规划文本

　　前   言.. 1

　　第一章   规划总则.. 2

　　第一节   规划目的... 2

　　第二节   规划依据... 2

　　第三节   规划原则... 12

　　第四节   规划任务... 12

　　第二章   规划背景.. 14

　　第一节   土地利用现状... 14

　　第二节   上轮规划实施评价... 15

　　第三节   土地利用中存在的问题... 18

　　第四节   土地利用面临的挑战和机遇... 19

　　第三章   土地利用战略与目标.. 21

　　第一节   指导思想... 21

　　第二节   土地利用战略... 21

　　第三节   土地利用战略目标... 21

　　第四章   土地利用规模结构调整与空间布局.. 26

　　第一节   土地利用规模结构调整... 26

　　第二节   优化土地利用空间布局... 29

　　第五章   保护和合理利用农用地.. 34

　　第一节   合理利用和保护耕地... 34

　　第二节   加强基本农田保护和建设... 34

　　第三节   保质保量补充耕地... 35

　　第四节   统筹安排园地、林地、牧草地和其他农用地... 35

　　第六章   节约集约利用建设用地.. 37

　　第一节   合理控制建设用地规模... 37

　　第二节   优化配置城镇工矿建设用地... 38

　　第三节   整合规范农村建设用地... 38

　　第四节   保障重大基础设施工程建设用地... 39

　　第五节   建立健全节约集约用地机制... 39

　　第七章   协调土地利用与生态环境建设.. 41

　　第一节   构建良好的土地生态环境基础... 41

　　第二节   创建环境友好型土地利用模式... 41

　　第三节   大力加强土地生态建设... 42

　　第八章   区域土地利用调控.. 43

　　第一节   土地利用功能分区... 43

　　第二节   分区管制措施... 44

　　第三节   市辖区土地利用调控... 48

　　第九章   中心城区土地利用调控.. 50

　　第一节   中心城区规划建设用地规模控制... 50

　　第二节   城市用地扩展边界的划定... 50

　　第三节   中心城区用途管制... 51

　　第十章   土地利用重大工程.. 54

　　第一节   土地整理复垦开发重点区域... 54

　　第二节   基础设施建设项目重点区域及重大工程... 54

　　第三节   生态建设项目... 56

　　第四节   矿产资源勘查... 56

　　第十一章   规划实施保障措施.. 57

　　第一节   保障规划实施的法律措施... 57

　　第二节   规划实施的经济手段... 57

　　第三节   保障规划实施的行政措施... 58

　　第四节   保障规划实施的社会措施... 58

　　第五节   保障规划实施的技术措施... 59

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）规划说明

　　一、市域概况.. 81

　　（一）地理位置... 81

　　（二）自然条件... 81

　　（三）社会经济条件... 82

　　二、市域发展态势及其对土地利用的要求.. 83

　　（一）经济社会发展优势... 83

　　（二）面临的挑战... 85

　　（三）社会经济发展不同阶段对土地利用的要求... 86

　　三、土地利用现状分析.. 87

　　（一）土地资源构成与利用特点... 87

　　（二）土地利用程度和效益分析... 88

　　（三）土地利用中存在的主要问题... 92

　　四、上轮规划实施情况评价.. 95

　　（一）规划实施目标和任务实现程度评价... 95

　　（二）规划实施措施执行落实情况... 99

　　（三）规划实施的效益分析... 100

　　五、土地资源开发利用潜力分析.. 101

　　（一）区位优势和土地资源利用潜力... 101

　　（二）园地资源开发利用潜力... 102

　　（三）工矿废弃地潜力... 102

　　（四）农村居民点整理潜力... 102

　　（五）其他土地资源开发利用潜力... 103

　　（六）河流水面资源开发利用潜力... 103

　　（七）旅游资源开发利用潜力... 103

　　六、《规划》编制中有关问题的说明.. 104

　　（一）规划基础数据... 104

　　（二）相关主要经济社会指标... 105

　　（三）关于土地开发、整理、复垦区域布局安排的依据... 109

　　（四）关于规划控制指标的说明... 109

　　（五）关于土地利用结构调整... 113

　　（六）关于中心城区的说明... 114

　　（七）关于城乡建设用地扩展边界的划定... 115

　　（八）关于调整园地和牧草地规划目标的说明... 115

　　七、主要用地指标的分解.. 116

　　（一）分解原则... 116

　　（二）主要指标分解方法... 118

　　八、本轮规划与上轮规划以及其他规划的衔接协调情况.. 124

　　（一）本轮规划与上轮规划主要指标分析... 125

　　（二）与国民经济和社会发展战略规划的衔接... 126

　　（三）与其他部门规划的协调... 126

　　九、规划实施的可行性分析.. 126

　　（一）规划方案的可行性分析... 126

　　（二）规划方案可行性评价... 128

　　十、规划环境影响评价.. 128

　　（一）土地生态敏感性分析... 128

　　（二）规划目标评价... 129

　　（三）土地利用规模与结构评价... 129

　　（四）土地利用空间布局生态合理性评价... 130

　　（五）土地利用分区生态合理性评价... 131

　　（六）重大工程评价... 132

　　（七）规划实施可能引致的不良环境问题分析... 133

　　（八）预防或减轻不良环境影响的对策和措施... 134

　　（九）本方案的综合评述... 136

乌海市土地利用总体规划（2006-2020年）工作报告

　　一、规划目的.. 138

　　二、工作原则和依据.. 138

　　（一）工作原则... 138

　　（二）工作依据... 139

　　三、工作任务.. 141

　　（一）以合理利用和保护耕地为前提，统筹安排农用地... 141

　　（二）以科学合理安排建设用地布局为重点，大力推进节约集约用地... 141

　　（三）以优化结构和布局为主线，统筹区域土地利用... 142

　　（四）以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设... 142

　　（五）以规划制度创新为突破口，完善规划实施保障措施... 142

　　四、工作程序和内容.. 142

　　（一）组织准备... 143

　　（二）前期工作... 146

　　（三）《规划大纲》的编制与审查... 149

　　（四）协调论证... 150

　　（五）《规划》的编制和报批... 150

　　五、工作进展情况.. 153

　　六、规划编制的主要成果.. 154

　　（一）文字成果... 154

　　（二）图件成果... 155

　　七、工作体会.. 155

　　（一）政府重视，精心组织是确保规划工作顺利开展的有力保证... 155

　　（二）与其他相关规划充分衔接... 156

　　（三）基础资料和数据的可靠是规划工作质量的保证... 156

　　（四）新技术的应用，提高了成果的科技含量，增强规划编制的科学性    157

前   言

　　土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的基本手段。依据《中华人民共和国土地管理法》中相关规定，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　《乌海市土地利用总体规划(2006～2020年)》（以下简称《规划》），是根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，依据《内蒙古自治区土地利用总体规划(2006～2020年)》的相关要求进行编制，《规划》的编制和实施，是深入贯彻落实科学发展观，落实节约资源和保护环境基本国策，为全面实现建设小康社会宏伟目标，保障乌海市国民经济和社会又好又快发展，统筹安排各业各类用地，保障土地资源可持续利用的重要依据。

　　乌海市土地利用总体规划的范围为乌海市行政辖区内的全部土地，地理坐标为东经106°36′～107°08′，北纬39°13′～39°54′，平均海拔1150米，南北长约69公里，东西宽42公里，总面积1672.36平方公里。行政辖区内辖海勃湾、乌达、海南3个区、5个镇和15个街道办事处。

　　规划期限为2006—2020年，其中2005年为基期年，2010年为阶段性目标年，2020年为目标年。

第一章   规划总则

第一节   规划目的

　　为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹各类、各区域用地，为乌海市社会经济可持续发展提供土地保障，特制定本轮规划。

第二节   规划依据

　　一、法律、法规

　　（一）《中华人民共和国土地管理法》；

　　（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）

　　第四条  国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……

　　第十七条  各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

　　第十八条  下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

　　地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

　　第十九条  土地利用总体规划按照下列原则编制：

　　（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

　　（二）提高土地利用率；

　　（三）统筹安排各类、各区域用地；

　　（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

　　（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　第二十条  县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

　　乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。　　

　　第二十一条  土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　第二十二条  城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者少占农用地。

　　城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

　　在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

　　第二十三条  江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

　　第二十四条  各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

　　第二十五条  省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

　　第二十六条  经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

　　经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

　　（二）《中华人民共和国草原法》；

　　（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订）

　　第二十条  草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。

　　（三）《中华人民共和国城乡规划法》；

　　（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

　　第五条  城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

　　（四）《中华人民共和国环境影响评价法》；

　　（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

　　第七条  国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。

　　（五）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，现予发布，自1999年1月1日起施行。

　　第八条  全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　第九条  土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

　　第十条  依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

　　县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

　　土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

　　第十一条  乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。

　　公告应当包括下列内容：

　　（一）规划目标；

　　（二）规划期限；

　　（三）规划范围；

　　（四）地块用途；

　　（五）批准机关和批准日期。

　　第十二条  依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

　　上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

　　（六）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

　　《基本农田保护条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，现予发布，自1999年1月1日起施行。

　　第八条  各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

　　县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

　　第九条  省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

　　（七）《内蒙古自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法》；

　　2000年10月15日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，现予公布，自公布之日起施行。

　　第十条  各级人民政府负责组织编制本行政区域的土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

　　各级土地利用总体规划中的建设用地总量，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地、草原和林地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　第十一条  土地利用总体规划应当包括下列内容：

　　（一）规划目标和任务；

　　（二）土地利用结构和布局；

　　（三）土地利用分区；

　　（四）各类土地利用指标；

　　（五）城市、村镇建设用地控制规模；

　　（六）土地整理、开发、复垦和保护耕地、草原和林地的目标与任务；

　　（七）土地用途管制措施；

　　（八）实施规划的措施；

　　（九）其他事项。

　　第十二条  旗县、苏木乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途和使用条件。

　　土地利用区分为基本农田保护区、基本草牧场保护区、天然林保护区、一般农田区、林业用地区、畜牧业用地区、城市建设用地区、村庄和集镇建设用地区、独立工矿用地区、水域、自然与人文景观保护区、土地开垦区、禁止开垦区、土地整理区和退耕区等。

　　第十三条  土地利用总体规划实行分级审批制度。

　　自治区土地利用总体规划报国务院批准。

　　呼和浩特市、包头市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；盟和设区的市及旗县级土地利用总体规划，逐级报自治区人民政府批准。

　　旗县人民政府所在地的镇的土地利用总体规划，经盟行政公署或者设区的市人民政府审查同意后，报自治区人民政府批准。

　　前款规定以外的苏木乡镇土地利用总体规划，经旗县级人民政府审查同意后，报盟行政公署或者设区的市人民政府批准。

　　第十四条  城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

　　在城市、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。

　　第十五条  旗县级以上人民政府应当加强土地利用计划管理，编制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。

　　第十六条  土地利用年度计划的内容应当包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标和其他用地计划指标。

　　国家和自治区重点建设项目使用土地，实行年度用地计划指标单列，由自治区人民政府统一安排。

　　第十七条  旗县级以上人民政府应当将上级人民政府下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，制定实施方案。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准农用地转为建设用地。

　　第十八条  土地利用总体规划的编制机关根据国民经济和社会发展需要，提出对土地利用总体规划进行修改，应当向原批准机关提交修改报告书，根据批准修改的文件，进行修改。土地管理法律、行政法规另有规定的除外。

　　上一级土地利用总体规划修改后，下一级土地利用总体规划应当予以修改的，由上一级人民政府通知下一级人民政府修改，并报原批准机关备案。

　　二、规范性文件

　　（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

　　该文件第二条规定：二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。具体内容为：“（六）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。”

　　（二）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发[2004]133号)；

　　（三）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

　　（四）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；

　　（五）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

　　（六）国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土厅发〔2009〕51号）；

　　（七）国土资源部办公厅《关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕79号）；

　　（八）《市（地）级土地利用总体规划编制规程（送审稿）》；

　　（九）市（地）级土地利用总体规划制图规范。

　　三、相关规划、资料

　　（一）《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》；

　　（二）《乌海市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》；

　　（三）《内蒙古自治区乌海市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

　　（四）乌海市统计年鉴（1997-2006年）；

　　（五）乌海市2005年土地利用现状变更调查资料及其它相关资料；

　　（六）其他部门相关规划及资料。

第三节   规划原则

　　一、转变用地方式，集约节约利用土地的原则

　　遵循节约集约用地的基本方针，创建资源节约型社会，引导各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，促进土地利用方式和管理方式的根本转变。

　　二、统筹城乡用地，促进区域协调发展

　　统筹城乡经济社会发展，通过优化城乡建设用地结构，实行城乡建设用地增减挂钩，达到土地配置与人口城镇化进程相适应。

　　三、合理利用耕地，控制非农业建设占用农用地的原则

　　坚持合理利用耕地，保护基本农田，科学合理地调整基本农田的布局，推进耕地保护由单纯的数量保护，向兼顾数量、质量和生态的全面管（保）护转变。合理控制建设占用耕地，坚持建设占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　四、保护生态环境，保障土地资源的可持续利用的原则

　　保护和改善土地生态环境，协调人口、资源、环境与发展，建设环境友好型社会，立足长远，统筹平衡各类、各区域用地，加强自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区以及生态环境治理区等环境敏感区域保护，推进生态环境和国土资源综合整治。

第四节   规划任务

　　一、与自治区规划相衔接，制定全市用地调控方案，确定乌海市未来土地利用战略目标，指导市辖各区土地利用总体规划编制。

　　二、优化土地利用结构，确定土地利用分区，调整土地利用布局，实施土地用途管制。

　　三、落实耕地保护，调整基本农田布局，协调建设发展与耕地保护空间关系。

　　四、节约和集约用地，优先保证重点项目用地，促进城镇用地增加与农村居民点减少相挂钩。

　　五、加强国土生态环境建设，推广环境友好型土地利用模式，实现土地资源的可持续利用。

第二章   规划背景

第一节   土地利用现状

　　2005年乌海市土地总面积167236.46公顷（土地利用变更调查数据）。其中农用地121642.18公顷，建设用地15956.15公顷，其他土地29638.13公顷。

　　农用地中耕地7069.57公顷，园地642.46公顷，林地3740.05公顷，牧草地108057.06公顷，其他农用地2133.04公顷。

　　建设用地中城乡建设用地13871.50公顷，其中城镇工矿用地11678.47公顷；交通水利用地1870.69公顷，其中交通用地1838.97公顷，水利设施用地31.72公顷；其他建设用地213.96公顷。

　　其他土地中水域5178.95公顷，自然保留地24459.18公顷。

专栏一   乌海市土地利用现状结构表

　　注：表中数据为2005年乌海市土地利用现状变更调查数据，按照国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土厅发〔2009〕51号）中土地规划分类进行划分。

第二节   上轮规划实施评价

　　一、上轮规划实施成效

　　《乌海市土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，强化政府对土地利用的宏观调控能力；严格保护耕地和基本农田，有效保障建设用地和控制建设占用耕地，坚持内涵挖潜为主，实现土地利用方式的转变，提高土地利用率和综合效益；以供给制约和需求引导，统筹安排各业用地，平衡和协调各部门对土地的需求，合理配置土地资源，调整和优化土地利用结构与布局，建立良好的土地生态环境，保持土地资源集约、高效和规模利用等方面发挥了重要的作用。

　　（一）强化对耕地特别是基本农田的保护

　　土地利用总体规划确定了耕地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批和耕地“占补平衡”制度，大大加强了耕地的保护力度，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。

　　（二）保障乌海市建设用地的合理需求，促进经济社会快速发展

　　上轮规划实施以来，乌海市强化了土地利用规划、计划和建设项目用地预审管理，建立了以土地供应引导和制约需求，合理、有效利用土地的供应机制。对土地供应总量、速度和结构进行控制和引导，控制农用地转为建设用地总量，确保了规划目标的实施。按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则，引导和推动工业向园区集中，调整优化土地利用结构和布局，保障了国家、自治区和全市各类重点项目对建设用地的合理需求。

　　（三）规划在土地利用方面的宏观调控地位得到确立

　　上轮土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城镇建设和农村居民点的空间拓展符合土地利用总体规划的规定，改变了建设用地缺乏总量调控，以及城乡建设随意发展、分散布局的局面，规划引导城乡建设集中发展、集约用地，促进了存量土地的盘活利用，有效地控制了建设用地规模。特别是市、区两级政府在规划实施过程中，充分意识到土地利用总体规划的龙头作用，通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局，利用年度土地供应计划调控经济，确立了土地利用总体规划参与宏观调控的地位。

　　（四）增强了按规划依法使用土地和管理土地的意识

　　《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，确立了土地利用总体规划在土地利用管理上的地位。乌海市、区两级土地利用总体规划的编制与实施，解决了土地利用和管理无规划可依的问题，在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地利用总体规划的建设用地不予审批；对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，体现了规划的强制性和严肃性。通过疏堵结合和长期的宣传教育，确立了土地利用总体规划的地位，形成了土地利用规划管理的观念。

　　（五）促进了生态环境的逐步改善

　　乌海市上轮土地利用总体规划贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，明确了以造林种草为主体的生态环境建设用地规模与布局，提出了符合乌海市实际的生态环境建设目标和措施，有效地指导了造林种草、封育恢复植被、合理利用后备土地资源和环境治理工程的实施，为城市环境综合治理和工程建设提供了合理的用地保障。规划实施以来，新增林地面积79.68公顷, 林地由1996年占土地总面积的2.19%提高到2005年的2.24%；城市人均绿地面积从1996年的3.20平方米提高到2005年的7.03平方米。

　　二、上轮规划实施存在的主要问题

　　（一）规划目标以保护耕地为核心，地域特色不突出

　　上轮规划编制以耕地保护为核心，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，对耕地保护强调较多，对正常建设用地需求考虑不足，规划没有突出乌海市“先有矿、后有市，先有工、后有农”的新型工业城市的地域特色。规划与社会经济发展所要求的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现了与社会经济发展不相适应的情况，在一定程度上制约了规划作用的充分发挥。

　　（二）建设用地布局不尽合理

　　规划实施后，随着社会经济的迅速发展，局部地区由于建设用地需求相对集中，出现建设用地实际需求与规划布局发生错位，建设用地紧张的矛盾比较突出，导致规划频繁修改。

　　（三）规划缺乏对土地利用政策和形势变化的前瞻性

　　上轮规划方案编制强调刚性，弹性不足，对未来土地利用趋势变化前瞻性不够。规划实施期间，乌海市相继实施了西部大开发、加快城镇化进程、推进社会主义新农村建设等一系列战略，经济社会持续快速发展，但随着矿业城市的经济转型人地矛盾日益突出、土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，而规划不能更好的适应土地利用政策和形势变化，缺乏前瞻性。

　　（四）生态建设理念未能在规划中体现

　　上轮规划编制以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，对生态环境保护停留在环境治理和恢复的被动模式上，缺乏主动开展生态环境建设。对于不同土地利用方式对环境的影响、不同环境敏感度分区的土地利用方式与强度等问题缺乏深入研究，在规划布局、分区管制上对生态环境的保护和治理缺少明确的控制内容和管制措施。

第三节   土地利用中存在的问题

　　一、土地退化严重，土地生态环境保护形势严峻

　　乌海市生态环境脆弱，土地和矿产资源开发利用不合理，导致生态环境恶化，从而影响了乌海市土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。

　　二、可利用的后备土地资源严重匮乏，城市发展空间局限性大

　　乌海市其他土地面积占土地总面积的比重较大，多为河流、山川、丘陵，可利用土地资源紧缺，是全自治区人多地少矛盾最为突出的城市。

　　三、保护耕地与保障建设用地之间的矛盾日益突出

　　随着乌海市经济社会的发展，城镇化、工业化进程的加快，基础设施建设力度的不断加强，保护耕地与保障建设用地之间的矛盾突出。

　　四、建设用地集约利用程度低

　　城镇用地内部结构和布局不合理，土地利用效率不高；工矿用地投资强度不达标，容积率低，土地产出效益差；农村居民点用地数量大，布局分散，人均用地超标。

第四节   土地利用面临的挑战和机遇

　　一、面临的挑战

　　（一）新型工业化、城镇化发展对建设用地需求的不断增长，用地供给压力大。

　　规划实施期间，西部大开发战略的实施，新型工业化、城镇化的发展，社会主义新农村建设的推进，城市功能的完善，统筹城乡建设、扩大内需、促进经济平稳较快增长等项目建设都将给土地供给造成很大压力。

　　（二）土地生态环境保护形势严峻，整治力度亟待加强

　　乌海市地处特殊的地理环境，土地生态环境保护形势严峻，整治力度亟待加强。规划期内保障必要的生态建设用地，治理和改善乌海市的生态环境，防治土地退化，是土地利用重大问题之一。

　　（三）区域和行业间用地矛盾突出，统筹各业和协调城乡土地利用的任务艰巨。

　　社会经济发展对建设用地需求总量超出《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》下达给乌海市土地利用的主要调控指标，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。

　　（四）土地集约利用水平较低，转变土地利用和管理方式的要求迫切。

　　乌海市土地集约利用水平较低，随着经济社会的不断发展，城镇化、工业化进程的逐步加快，转变土地利用和管理方式的要求极为迫切。

　　二、发展机遇

　　落实科学发展观，全面协调区域经济社会发展，实现区域及国际经济技术协作及区域资源优化配置，为乌海市土地资源的合理开发利用提供了千载难逢的机遇。

第三章   土地利用战略与目标

第一节   指导思想

　　以科学发展观为指导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，贯彻落实乌海市全面建设小康社会的目标，保障乌海市经济社会可持续发展和土地资源可持续利用，坚持合理利用耕地、保护基本农田和节约集约用地的根本指导方针，强调土地利用与经济社会、城乡建设、区域经济和人与自然的和谐发展；发挥城市在区域中的辐射和带动作用；切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，落实最严格的土地管理制度，用发展和改革的办法解决土地利用问题，为乌海市经济又好又快发展提供充足的土地资源保障。

第二节   土地利用战略

　　为实现乌海市经济、城市的顺利转型和打造自治区西部区域中心城市提供土地支撑和用地保障。促进经济增长方式转变，推动经济结构调整，做大做强经济总量，加快城乡一体化发展，着力保障和改善民生，显著提升城市品位，大力增强区域中心城市集聚辐射能力。

第三节   土地利用战略目标

　　根据全面建设小康社会的总体目标和经济社会发展战略要求，统筹各业各类用地需求、保障土地供给能力和满足经济社会可持续发展的需要，依据《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》下达乌海市土地利用的主要调控指标，提出规划期内的土地利用战略目标。

专栏二  《自治区规划》下达乌海市土地利用主要调控指标

　　注：1、表中2005年林地面积为当年土地利用变更调查数据，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃，不包括林业部门统计的宜林地。2010年和2020年林地规划目标也按上述林地分类；

　　2、表中2005年牧草地面积为当年土地利用变更调查数据，包括天然草地、改良草地和人工草地，不包括农业部门草地资源调查中的荒草地、苇地、田坎等用地类型。2010年和2020年牧草地规划目标也按上述牧草地分类。

　　3、表中2020年建设用地总规模包含5%调节指标。

　　一、合理保护耕地和基本农田

　　到2010年，乌海市耕地保有量不低于5766.84公顷；到2020年，乌海市耕地保有量不低于5655.05公顷。规划目标年基本农田保护面积稳定保持在自治区下达的4900.00公顷以上，确保数量不减少，质量有提高。

　　二、保障合理发展的建设用地

　　到2010年，乌海市建设用地总规模预期达到18708.64公顷；城乡建设用地规模不突破14884.18公顷，其中城镇工矿建设用地总规模预期达到12746.61公顷，人均城镇工矿用地指标为238.48平方米/人；交通水利用地规模预期达到3610.99公顷，其中交通用地规模达到2152.60公顷，水利设施用地规模达到1458.39公顷；其他建设用地规模为213.47公顷。

　　到2020年，乌海市建设用地总规模预期达到21798.02公顷；城乡建设用地规模不突破16357.06公顷，其中城镇工矿建设用地总规模预期达到14261.52公顷，人均城镇工矿用地指标为215.99平方米/人；交通水利用地规模预期达到5227.00公顷，其中交通用地规模达到2683.62公顷，水利设施用地规模达到2543.38公顷；其他建设用地规模为213.96公顷。

　　三、统筹生态用地，改善生态环境

　　充分发挥各类农用地的生态功能，加强基础性生态用地的保护，促进土地沙漠化、荒漠化和草原退化的治理工作，加强农用地特别是耕地污染的防治工作，进一步提高土地生产力。

　　到2010年，乌海市园地面积预期达到721.88公顷；林地面积预期达到5740.05公顷；牧草地面积预期达到109765.59公顷；建设占用农用地规模预期在944.93公顷以内。

　　到2020年，乌海市园地面积预期达到846.02公顷；林地面积预期达到17540.05公顷；牧草地面积预期达到101528.56公顷；建设占用农用地规模预期在2194.21公顷以内。

　　四、节约集约用地水平明显提高

　　乌海市农用地利用的规模化、集约化、产业化得到不断推进，闲置和低效建设用地得到充分利用，各业用地利用效率和效益明显提高。规划期间，单位建设用地二三产业产值年均提高8.6%以上，其中，“十一五”期间年均提高13%以上。

　　五、全面推进土地整治

　　规划期间，按照统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行的要求，加快闭坑矿山以及采矿塌陷、挖损压占、灾害损毁等历史遗留废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。按规划重点区域组织实施土地复垦重大工程，包括平沟煤矿、骆驼山煤矿和摩尔沟、白音乌素、滴沥帮乌素矿区及乌达矿区（五虎山煤矿、黄白茨煤矿和苏海图煤矿），面积预期达到4.8平方公里。

　　全面推进以田、水、路、林、村综合整治和优化用地结构为核心的土地整理，重点建设高标准基本农田，增加集中连片有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境。通过对土地开发整理区域统一规划、合理布局、统一整理，使项目区内的中低产田变成“林成网、路相通、旱能浇、涝能排”的高产稳产田。进一步改善项目区的生态条件，使原来低效能的生态系统呈现出良性循环的发展模式，增加农业发展后劲，促进农业规模化、产业化经营。

　　六、科学合理地开发其他土地资源

　　合理利用盐碱地、荒草地、沙地等其他土地，拓展建设用地新空间。到2010年，乌海市其他土地面积预期为23830.20公顷，占土地总面积的14.25%，比2005年减少5807.93公顷；到2020年，乌海市其他土地面积预期为16595.27公顷，占土地总面积的9.93%，比2005年减少13042.86公顷。主要用于植树种草、各类建设占用和开发补充耕地等。

第四章   土地利用规模结构调整与空间布局

　　按照实现经济社会平稳健康发展的总体要求，结合区域发展战略、城镇体系规划和各类产业发展规划，合理调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，实现土地资源的集约高效利用，促进经济结构的优化和经济发展方式的转变。

第一节   土地利用规模结构调整

　　一、农用地

　　2005年乌海市农用地121642.18公顷，规划到2010年农用地为124697.62公顷，占土地总面积的74.56%，比2005年增加3055.44公顷；到2020年农用地128843.17公顷，占土地总面积77.04%，比2005年增加7200.99公顷。

　　——耕地与基本农田，合理利用耕地和保护基本农田。2005年乌海市耕地面积7069.57公顷，规划到201O年耕地面积5766.84公顷，占土地总面积的3.45%，比2005年减少1302.73公顷；规划到2020年乌海市耕地面积5655.05公顷，占土地总面积的3.38%，比2005年减少1414.52公顷。2006—2020年，全市基本农田面积要稳定在4900.00公顷。

　　——园地。2005年乌海市园地面积642.46公顷，规划到2010年园地面积721.88公顷，占土地总面积的0.43%，比2005年增加79.42公顷；规划到2020年，园地面积846.02公顷，占土地总面积的0.51%，比2005年增加203.56公顷。

　　——林地。2005年乌海市林地面积3740.05公顷，规划到20lO年林地面积5740.05公顷，占土地总面积的3.43%，比2005年增加2000.00公顷；规划到2020年，林地面积17540.05公顷，占土地总面积的10.49%，比2005年增加13800.00公顷。

　　——牧草地。2005年乌海市牧草地面积108057.06公顷，规划到20lO年牧草地面积109765.59公顷，占土地总面积的65.63%，比2005年增加1708.53公顷；规划到2020年牧草地面积101528.56公顷，占土地总面积的60.70%，比2005年减少6528.50公顷。

　　——其他农用地。2005年乌海市其他农用地面积2133.04公顷，规划到20lO年其他农用地面积2703.26公顷，占土地总面积的1.62%，比2005年增加570.22公顷；规划到2020年其他农用地面积3273.49公顷，占土地总面积的1.96%，比2005年增加1140.45公顷。

　　二、建设用地

　　合理增加建设用地，保障全市经济社会发展用地需求，重点保障国家、自治区及乌海市政府确定的重点区域、重点项目用地。2005年乌海市建设用地总规模为15956.15公顷，规划到2010年建设用地总规模预期为18708.64公顷，占土地总面积的11.19%，比2005年增加2752.49公顷；规划到2020年建设用地总规模预期为21798.02公顷，占土地总面积的13.03%，比2005年增加5841.87公顷。

　　——城乡建设用地。2005年乌海市城乡用地为13871.50公顷，规划到2010年城乡用地不超过14884.18公顷，占土地总面积的8.90%，比2005年增加1012.68公顷；规划到2020年城乡用地不超过16357.06公顷，占土地总面积的9.78%，比2005年增加2485.56公顷。

　　其中：城镇工矿用地2005年为11678.47公顷，规划到2010年规模为12746.61公顷，比2005年增加1068.14公顷；规划到2020年规模为14261.52公顷,比2005年增加2583.05公顷。

　　——交通水利用地。2005年乌海市交通水利用地为1870.69公顷，规划到2010年交通水利用地为3610.99公顷，占土地总面积的2.16%，比2005年增加1740.30公顷；规划到2020年，交通水利用地为5227.00公顷，占土地总面积的3.13%，比2005年增加3356.31公顷。

　　其中：交通用地2005年为1838.97公顷，规划到2010年规模为2152.60公顷，比2005年增加313.63公顷；规划到2020年规模为2683.62公顷,比2005年增加844.65公顷。

　　水利设施用地2005年为31.72公顷，规划到2010年规模为1458.39公顷，比2005年增加1426.67公顷；规划到2020年规模为2543.38公顷,比2005年增加2511.66公顷。

　　——其他建设用地。规划到2010年其他建设用地为213.47公顷，规划到2020年其他建设用地为213.96公顷，占土地总面积的0.12%。

　　三、其他土地

　　2005年乌海市其他土地为29638.13公顷，规划到2010年其他土地为23830.20公顷，占土地总面积的14.25%，比2005年减少5807.93公顷；规划到2020年其他土地16595.27公顷，占土地总面积的9.93%，比2005年减少13042.86公顷。

专栏三   乌海市规划期间土地利用结构调整

单位：公顷、％